张先贵（1985-），男，安徽含山东谈主，上海海事大学法学院副栽培波多野结衣qvod，法学博士。
本文系国度社科基金要紧技俩（18ZDA151）“新时期中国本性地皮料理法律轨制完善贪图”的阶段性贪图断绝。
本文原刊于《法律科学（西北政法大学学报）》2020年第5期，注释已略，如需援用请查对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请议论后台给以删除。
〔摘 要〕 在利益诉求连续权柄化的配景下，因诉求内容的不同所生成的权柄样态天渊之别。这在各式不同类型的地皮财产权层面，推崇得尤为昭着。看成地皮市集上最为活跃的一项财产权——地皮设备权，因其内生诉求的特殊性而有其私有的内容安排。明确地皮设备权的内容，不仅是证成这一权柄存在理据的内在诉求，更是揭示这一权柄的实质内核、透视其在实证法上的表率样态以及展示其表率品格的外皮保险。在中国语境下，尽管地皮设备权的主体呈现出多元化的面相，法律性质上亦具有公私法二维属性，但这一权柄的内容并莫得因其主体、法律性质的复杂性和多面性而呈现出不细则性。从实践、表率和法理三个维度注视，中国语境下地皮设备权的内容主要包括两方面：一是平面维度下的“地皮用途能否变更”；二是立体维度下的“地皮设备强度能否变更”。地皮设备权内容的二元化，意味着当代社会地皮资源上的权柄群与权力群之配置基点应从传统的以平面“用途”为中心，转向兼顾平面“用途”和立体“强度”的二维面相。
〔要津词〕 地皮设备权；地皮用途；地皮设备强度
一、问题的淡薄：致密对待地皮设备权内容的科学定位
伴跟着我国社会主义市集经济的飞快发展，利益诉求日益多元化，诸多新式地皮财产权连续浮现，比喻，“三权分置”下的地皮筹谋权、地皮发展权以及本文所探讨的地皮设备权等。对于这些新式地皮财产权，不管是学理界照旧实务界，都参加了极大的元气心灵伸开了不同程度的贪图，期冀其梗概在我国实定法上“落地生根”，即由学理上的新式地皮财产权上涨到实定法上的法定财产权，进而藉由实定法的表率服从来保险其灵验运行。
关联词，从现存的贪图范式来看，学理上围绕这些新式地皮财产权所伸开的诸多表随性探讨，基本上践行相似的技艺旅途：运用传统民法语境下的权柄主体、客体和内容等基本法理，来锤真金不怕火这些新式地皮财产权是否与之相吻合，进而在此基础之上作出价值抉择和表率导入。客不雅而言，这一贪图范式利害共存：一方面，有助于在最大限制看护现行实定法之外皮表率和内在体系一致性的基础上，借助于各式法解释方法（文义解释、体系解释、历史解释和目的解释等），将这些新式地皮财产权镶嵌到我国现存的同类权柄序列中，从而梗概断绝本钱最低化的轨制规制办法；但另一方面，却容易忽视对这些新式地皮财产权特殊性面相的揭示和调整。践诺上，岂论是从表面照旧实践维度不雅之，这些新式地皮财产权都有其本人的私有性，是现行实定法上传统地皮财产权表率体系和内容所无法富饶因应和恰当调适的。如果不致密加以考量，成心依稀这些新式地皮财产权的特殊性面相，进而庇荫或淡化其表率装配；不仅会使这些新式地皮财产权在实践运行中阻碍重重，更遑论其在我国实定法上的“落地生根”；亦难以助推我国现行实定法的包容化、弹性化和当代化办法之断绝。
这在地皮设备权这一新式地皮财产权的贪图层面亦不例外。咫尺，尽管学理上围绕地皮设备权贪图的文献数目连续增多；贪图的界限或范围亦连续拓展，即牵缠到这一权柄的生成逻辑、法律性质、主体、类型以及这一权柄与现行地皮财产权结构改革如何接轨等。但缺憾的是，从现存断绝看，学理上针对这一权柄之特殊面相的热心和揭示还远远不够，或者说，围绕地皮设备权之私有属性的贪图断绝尚处于昭着的匮乏景色。这一方面影响到咱们对这一权柄的本色透视；另一方面亦难以断绝立法对这一权柄全面、灵验和科学的规制。概言之，准确把抓我国现行地皮设备权的特殊性面相，表面和实践真谛要紧。
天然，随之而来的难题是，如何从法理层面准确揭示我国地皮设备权的特殊性面相呢？这恰是本文所研判的中枢命题。在笔者看来，回答这一问题，自方法论角度切入，须从其内容层面启航，即只消对这一权柄的内容作出科学界定，方可准确地把脉这一权柄的基本样态、厘定其应有的射程范围，进而在此基础之上展示其特殊性的面相。究其缘由，主要体咫尺以下两方面：
其一，在权柄的主体、客体和内容的法学表面贪图中，权柄的内容时常是决定权柄与权柄之间的相反、突显权柄特有属性的根人性元素。比喻，以现行实定法上所明定的地皮承包筹谋权与设立用地使用权二者间的关系为例，尽管二者都属于用益物权界限，但在内容安排上的昭着相反决定了二者间的根人性区别。在此，须正式指出的是，咫尺学理上围绕地皮设备权与地皮发展权二者间的区别亦存在昭着的争议，在笔者的有限阅读范围内，许多文献都将二者不加区分视为疏通内涵的权柄。但已有少数学者指出了二者间的昭着相反，并对其伸开了不同程度的论证。由此而来的问题是，地皮设备权与地皮发展权是否存在区别？区别的基准安在？显著，自方法论角度而言，对这一问题的准确回答仍然离不开对地皮设备权内容的科学界定。不错说，地皮设备权与地皮发展权之间的区别乃是二者内容上不同安排的实质体现。另外，其他财产权之间的区别亦都主要缘于其内容上的相反使然。因此，相对于权柄主体、客体等议题而言，对权柄内容的深化贪图，时常是获取这一权柄内在基因和本色属性的要津技能。
其二，回到地皮设备权这一新式地皮财产权层面，由于咫尺学理上衰退对这一权柄内容的系统性贪图，尤其是存在对这一权柄内容的刚毅不够准确、界定不够科学等问题，致使现存贪图围绕地皮设备权的主体、客体和法律性质等系列问题的相识，存在诸多争议。总体而论，咫尺学理上围绕地皮设备权主体存在国度、集体和地皮使用权东谈主等多元化之争；围绕地皮设备权客体存在“用途”“空间”“升值收益”等之争；围绕地皮设备权法律属性存在“私法上的用益物权”和公法上的“国度料理权”之争；等等。在笔者看来，导致上述争议发生的根源在于，学理上并莫得准确地界定地皮设备权内容。从一定程度上讲，地皮设备权的内容决定了这一权柄主体、客体和法律性质等问题的界定样态；如果对权柄内容这一最为基础性的元素界定不清，或者说，庇荫或淡化对这一权柄内容的正确索取和抒发，那么围绕这一权柄的其他法律问题所产生的争议，实属在所不免。
鉴于上述根由，本文驻足于中国法语境，在尊重现存地权结构的基础上，拟从法理层面，尝试对地皮设备权这一新式地皮财产权的内容略陈拙见，期冀一方面断绝学界在这一问题刚毅上的诸多争议，归附其应然的基本样态；另一方面，在澄莹其内容的基础上，为这一权柄其他干系法律问题贪图的凯旋开展孝顺菲薄之力。
二、平面维度：“用途能否变更”组成地皮设备权内容的传统要义
在笔者看来，穿透我国实定法背后的法理，不错推断中国语境下的地皮设备权内容，应包括两个维度：一是平面维度下的“地皮用途能否变更”；二是立体维度下的“地皮设备强度能否变更”。这一界定不仅具有明确的法理依据，而且亦梗概得到实定法上的表率考证。天然，这亦为将来我国立法上围绕这一权柄干系法律轨制设立指明了标的。基于著述结构安排上的需要，本部分正式从法理依据、表率考证和将来课题三个方面，探讨平面维度下的地皮设备权内容。
（一）法理依据
自平面维度不雅之，“地皮用途能否变更”组成我国地皮设备权内容之传统要义。在法理上，这一判断具有历史和现实的双重依据，或者说，是由历史和现实的双重逻辑所决定的。具体而言，1986年我国制定了第一部《地皮料理法》，标记着我国对地皮资源的料理进入了法制化轨谈。而后，该法历经1988年、1998年、2004年和2019年４次纠正。1998年的纠正可谓是对1986年《地皮料理法》的全面而要紧的修改，这不仅体咫尺对法律的理念、体系框架上作了较大的变调，而且在具体的法律轨制立、改和废等方面亦作了较大的变动。从《地皮料理法》历次修改的情况来看，最大的变化在于，在1998年之前，国度对地皮资源的料理主若是建立在城乡二元分割基础之上。关联词，陪同1998年《地皮料理法》的纠正，我国确立了以地皮用途管制为中枢的地皮料理模式。从以传统城乡二元分割为基础到以地皮用途为基础的地皮料理模式的要紧维持，不仅是由我国地皮料理实践的发展所决定的，而且亦体现了我国地皮料理法律轨制连续与市集经济接轨、连续与国外接轨的内在要求。
在我国现行地皮料理践行以地皮用途管制为基础和中枢的立法模式下，地皮用途就成为通盘这个词地皮料理法律轨制遐想所考量的基点和对象。围绕地皮上的权柄和权力配置，更准确地说，应是围绕地皮用途上的权柄和权力配置。因而在私法语境下，料理地皮上的权柄问题（比喻，权柄配置、权柄冲破的化解等），其本色上乃是料理地皮用途上的权柄问题。在公法语境下，料理地皮上的权力问题（比喻，权力配置、权力冲破化解等），其本色上乃是料理地皮用途上的权力配置问题。因此，地皮用途上的权柄和权力之配置样态分别组成了我国地皮财产权法律表率体系和地皮料理权法律表率体系的基本面庞。不管是我国民法总则、物权法等部门法中的地皮私法性表率，照旧地皮料理法等部门法中的地皮公法性表率，都所以地皮用途为考量基点和花样对象。不错说，在市集经济配景下，用途即是利益；地皮的用途不同，利益的断绝程度、方式等截然有异。由不同的利益诉求所催生的权柄内容亦存在着昭着相反，协统一均衡这些相反的利益诉求就成为各项地皮法律轨制构造、调适以及变动的内在机理。
是故，在当代社会，追求地皮上的私益和公益之均衡一直是地皮法律轨制遐想所努力追求的办法。天然，前文已述，这里所谈及的地皮上的私益和公益之均衡，更准确地说，乃是地皮用途上的权柄与权力之均衡。法理上，要断绝地皮用途上的权柄与权力之均衡办法，当先须霸道量的要求，即权柄与权力的总量要相提并论、保持对称，而不成只消公权力而忘我权柄，或者公权力数目过多，而私权柄数目供给不及；其次须霸道质的要求，即在解任比例原则之下，公权力与私权柄二者都要保持必要的应用限制，以幸免公权力应用的范围或界限过宽而对私权柄形成过度性挤压以致侵害，从而有违当代宪法之私权保险的基本精义。
关联词，令东谈主缺憾的是，若以上述旨趣来检视我国现行地皮用途上的权柄与权力之配置关系，不管是从量照旧质的维度来看，都无法霸道公权力与私权柄之均衡的基愉快趣。具言之，上文已述，地皮用途组成了我国现行地皮料理法律轨制遐想考量的基点。实定法上，围绕地皮用途的设定或分类、物化、变更（包括是否变更和变更后的升值收益包摄问题）等不哀怜形分别建立了地皮盘算推算权、地皮用途管制权、地皮用途变更许可权（即农用地转用审批权的法权抒发）、地皮征收权等不同类型的地皮料理权。由此，一方面不错很昭着地看出，这些不同类型的地皮料理权都所以地皮用途为花样对象与运行轴线而挨次伸开的，并组成了我国地皮用途上的权力群样态。尽管这些具体化的地皮料理权，在内涵和担负的功能上有所不同，但相互之间并非杯盘散乱、孤苦作战，而是相互关联、协同运作，具有昭着的轨制联动和体系效应，共同践行着国度对地皮资源最严格的料理理念。
楠里 足交但另一方面，与地皮用途上所设定的诸多不同类型的地皮料理权比拟，围绕地皮用途上所供给或设定的地皮私权柄，却处于昭着的匮乏景色。这不仅使得私权柄与公权力在量上难以保持对称、形成相提并论的形式，更遑论在质的层面断绝公权力与私权柄相互抗衡、制约的景色。简言之，在轨制的开动遐想层面，地皮用途上的公权力与私权柄就已处于昭着的失衡景色。在广阔的公权力眼前，“私权柄已被给与或者吞并”。这一断绝一方面有违当代地皮法律轨制遐想所追求的内在机理，即勉力于均衡或勾通各式利益诉求，从而化解各主体之间的利益冲破；另一方面，亦是形成当下我国地皮料理步入失灵窘境，各式地皮纠纷和罪犯行径连续发生、屡禁不啻的进击原因。鉴于此，增多地皮用途上的私权柄供给，断绝权柄与权力之应用上的均衡，无疑是解围这一窘境的必由之路。
天然，由此而来的问题是，增多何种私权柄供给方可断绝上述办法呢？在笔者看来，鉴于地皮用途上建立了广阔的公权力群：地皮盘算推算权、地皮用途管制权、地皮设备许可权、地皮征收权等。尽管这些广阔的公权力在内涵、推崇方式等方面存在诸多相反，但其本色上都是勉力于断绝这一办法：对现行地皮用途的权柄东谈主能否变更其地皮用途进行严格的物化。地皮盘算推算权是对地皮用途进行开动轨则，在轨则好地皮用途后借助于用途管制来严格推行，如需要变更管制，则必须照章办理相应的许可要领。在这些不同类型的地皮料理权眼前，现存地皮用途权柄东谈主变更其地皮用途的阅历被严格物化以致劫掠。是故，解任权柄与权力行均衡的法理，透视权柄生成的逻辑和机理，赋予现行地皮用途的权柄东谈主“能否变更其地皮用途”的阅历为一项平安的权柄——地皮设备权，并在此语境下，将这一权柄按照私法语境给以轨制化地塑造和伸开。这无疑是断绝地皮用途上私权柄与公权力应用之均衡办法的题中之义。
综合上述，自平面维度不雅之，驻足于中国语境，凭据权柄与权力应用相均衡之表面精义，应在实定法上建立一项平安的新式财产权——地皮设备权。在解任以地皮用途为逻辑基点或考量对象的基础之上，宜将这一权柄内容作如下构造：以“地皮用途能否变更”为传统要义。澄莹平面维度下的地皮设备权内容，是当下表面贪图和轨制设立的现实需要。
（二）表率考证
上文已述，表面上，地皮设备权的设立乃是因应地皮用途上私权柄与公权力均衡之需要，这里的公权力主要包括地皮盘算推算权、地皮用途管制权、地皮用途变更许可权、地皮征收权等。因此，平面维度下的地皮设备权内容之安排亦是校服上述需要而建立的，这在诸多轨制遐想的表率抒发上梗概得到显著的体现。鉴于此，笔者拟主要从我国《地皮料理法》（2019年修正案）、《城乡盘算推算法》（2019年修正案）等典型的公法性文本启航，一一详备论证。
第一，现行地皮盘算推算权的法律轨制遐想和表率配置，天然方式上是对地皮用途的开动设定，但本色上是对地皮设备权的开动分拨。2019年修正的《地皮料理法》明确指出“国度建立国土空间盘算推算体系”，以此来料理多种盘算推算冲破的难题。不外，需介意的是，国土空间盘算推算体系的建立并不是对现行地皮盘算推算权的否定，而是要将各样盘算推算（城乡盘算推算、地皮利用盘算推算、国土盘算推算等）权纳入到统一的平台，由并吞部门来应用。践诺上，国土空间盘算推算的基本对象依然是地皮，国土空间盘算推算的中枢类型依然是地皮利用盘算推算。地皮盘算推算权并不因国土空间盘算推算体系的建立而失去其存在的价值。
我国《地皮料理法》第４条第２款章程：“国度编制地皮利用总体盘算推算，章程地皮用途，将地皮分为农用地、设立用地和未利用地。严格物化农用地转为设立用地，限定设立用地总量，对耕地实行特殊保护。”第３款章程：“前款所称农用地是指径直用于农业坐褥的地皮，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、繁衍水面等；设立用地是指建造建筑物、构筑物的地皮，包括城乡住宅和全球设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。”第４款章程：“使用地皮的单元和个东谈主必须严格按照地皮利用总体盘算推算细则的用途使用地皮。”从上述三款的章程来看，国度应用地皮盘算推算权的断绝是，被盘算推算为农用地的权柄东谈主只可从事农业坐褥，而被盘算推算为设立用地的权柄东谈主却不错从事设备设立。在现行市集经济配景下，对于农用地和设立用地（这里主要指从事筹谋性用途的设立用地）这两类财产而言，因其用途的相反，而导致的价值和利益断绝方式存在昭着的不同。这种不对等的推崇，从根源上讲，乃是由国度应用盘算推算权来决定的。进言之，特定地块的用途究竟是从事农业用途使用照旧从事市集化的非农设备设立用途使用，是国度应用盘算推算权的断绝。因而不错说国度的地皮盘算推算权具有对地皮财产权价值的塑造功能。天然，从本色上讲，这一风物回置到法权语境，最为合理的解释是：国度的行政盘算推算权对地皮设备权进行了开动化的配置；响应到农用地层面，即农用地用途上的地皮盘算推算权给与或吞并了农用地的设备权。
此外，我国《地皮料理法》第１９条进一步章程，“县级地皮利用总体盘算推算应当永别地皮利用区，明确地皮用途”（第１款）。“乡（镇）地皮利用总体盘算推算应当永别地皮利用区，凭据地皮使用条件，细则每一块地皮的用途，并给以公告”（第２款）。这里的地皮利用区可分为农业用地区、设立用地区、东谈主文及天然景不雅保护区、地皮整理区、暂不利用区等，这些地皮利用区还不错进一步细分为二级地皮利用区，如农业用地区可分为基本农田保护区、一般耕地区、耕地垦荒区、林业用地区、牧业用地区等；设立用地区可分为城市设立用地区、集镇和村落设立用地区、平安工矿用地区、交通水利工程用地区、特种用地区等；东谈主文和天然景不雅保护区可分为天然保护区、抖擞遗迹区和文物保护区等。显著，这里的盘算推算权应用断绝就更为细化，亦愈加梗概清晰地看到地皮盘算推算权对地皮设备权开动配置的功能。
第二，现行地皮用途管制的法律轨制遐想和表率配置，虽方式上对农用地用途变更的严格物化，但其本色上是对农用地之设备权的严格物化或劫掠。上文已述，地皮盘算推算权应用的断绝是对地皮设备权开动化配置。关联词，为了保险地皮盘算推算权应用办法的断绝，现行《地皮料理法》第４条第１款明确章程，“国度实行地皮用途管制轨制”。为保险地皮用途管制办法的灵验断绝，原《地皮料理法》（2004年修正）第43条又明确章程，“任何单元和个东谈主进行设立，需要使用地皮的，必须照章请求使用国有地皮；然则，兴办州里企业和村民设立住宅经照章批准使用本集体经济组织农民集体通盘的地皮的，或者乡（镇）村全球设施和公益职业设立经照章批准使用农民集体通盘的地皮的之外”。鉴于这一章程不利于城乡一体化发展，尤其是与乡村振兴政策办法以火去蛾中，2019年修正的《地皮料理法》删除了这一要求，况兼确立了集体筹谋性设立用地入市轨制。
尽管这一作念法的卓绝之处殊值信服，但赋予集体对其享有的筹谋性设立用地的自主入市权，其前提必须是合适盘算推算和用途管制。关联词，在现行盘算推算主要由政府片面主导制定、实施和修改的配景下，农村集体筹谋性设立用地能否如预期那样断绝自主入市仍然有待进一步不雅察。另外，对于集体地皮主要类型的农用地而言，在严格用途管制下，仍然是不允许径直入市的。故而从某种真谛讲，现行的集体地皮设备权被现行地皮用途管制所严格物化。凭据当代财产公益征收表面的最新发展，这种方式上的物化在某种程度上访佛于实质上的劫掠，组成当代财产法表面上的“准征收”。天然，这里的财产“准征收”，更准确地讲，乃是对集体地皮设备权（能否变更地皮用途——笔者注）的“准征收”。
第三，现行农用地转用审批（亦即地皮用途变更许可权）的法律轨制遐想和表率配置，天然方式上是对农用地能否转为设立用地从事农地非农化设备设立的审批，但本色上是对农地设备权的许可。1986年我国《地皮料理法》对于农用地转用审批要领，实行的是分级名额审批制模式，即凭据转用农用地的规模来决定由哪一级东谈主民政府进行审批。尽管这一模式断绝了我国的地皮料理体制从多头散播向围聚统一的维持，在一定程度上扼制了罪犯占用耕地等风物。然则，伴跟着我国地皮使用权有偿轨制的建立，再加上我国城镇住房在上世纪90年代的市集化改革以及州里企业、农村屋基地建房对地皮的需求，致使这一模式难以灵验地保护稀缺的耕地资源，反而形成无数耕地资源的非农化，严重抵制到国度的食粮安全办法之断绝。是故，1998年《地皮料理法》纠正时，调整了农用地转用审批权，确立了主要由国务院和省级东谈主民政府来履行农用地转用审批的责任。2019年《地皮料理法》修正时，亦基本上复旧了前述的作念法。从实践运作来看，对于县、市东谈主民政府请求农用地转用审批能否得到批准，主要取决于其是否持有农用地转用筹谋。一朝此要领得到省级东谈主民政府或者国务院批准，就意味着县、市东谈主民政府有权将特定地块的农用地转为设立用地从事农地非农化设备设立。就此而言，驻足于法权语境下不错得出，现行农用地转用审批的本色乃是农地设备权的许可。
不外，须指出的是，上文所述的农地设备权的许可，即为所在政府（县、市政府）在农用地转用审批要领通事后所得到的，并为其所持有。关涉农地设备权许可下的农地设备权之法律属性，于方式维度不雅之，宜将其定位为公法上的料理权较为妥切；但于实质维度，鉴于所在政府亦相通具有筹谋者的变装，将其相识为一种私法上财产权亦无失当。只不外，这一财产权因承载着公益属性，而有别于一般性的私法财产权，故而会受到诸多的物化。
第四，现行地皮使用权出让的法律轨制遐想和表率配置，虽方式上是对地皮使用权权属的让与，但其本色上乃是特定地块的地皮设备权的让与。地皮使用权出让法律轨制是公有制国度地皮市集化的主要运行方式。1990年国务院制定了《城镇国有地皮使用权出让与转让暂行条例》，对城镇国有地皮使用权出让等法律轨制进行了系统性的章程。从我国城镇国有地皮使用权出让的实践来看，国土料理部门梗概出让的地块，当先必须由盘算推算部门就该地块的位置、使用性质、洞开强度等事项给以明确盘算推算细则后，方可由国土料理部门与受让东谈主缔结国有地皮使用权出让合同，从而使得受让东谈主得到该项国有地皮使用权。受让东谈主取得国有地皮使用权后应按照预先盘算推算好的用途、设备强度等事项从事设备设立，而不成松开变更这些预先细则好的事项；如果照实需要变更的话，必须按照法定条件办理相应的审批要领，获批并从头缔结出让合同，补缴出让金后方可变更。因此，不错说受让东谈主所取得的特定地块的设立用地使用权，其本色上乃是取得一个特定之用途、特定之设备强度的设备设立的权柄——地皮设备权。
第五，现行地皮征收的法律轨制遐想和表率配置，天然方式上是地皮权属变动的体现，但其本色上乃是为地皮设备权的断绝、变动或从头配置处事的。2019年修正的《地皮料理法》第45条明确了地皮征收必须是“为了全球利益的需要”，并就全球利益意见的界定经受了“列举＋玄虚”的模式。尽管这一作念法具有昭着的卓绝性，但鉴于全球利益内涵和外延的不细则性，该条针对地皮征收权应用的条件物化究竟能否在实践中达到预期的功效，仍有待进一步不雅察。
践诺上，在转型期的中国，鉴于城镇国有地皮存量的有限性以及农业调动东谈主口连续增多的现实，通过征收将集体地皮转为国有来霸道单元和个东谈主的设备设立，是不可幸免的趋势。这在新式城镇化快速发展确当下，尤为昭着。不管是对集体农用地的征收，照旧屋基地、集体设立用地的征收，变集体通盘为国度通盘，然后借助于设立用地使用权一级市集，由国度将征收来的具体地块出让给干系单元和个东谈主，组成了地皮权属二元化配景下城镇地皮一级市集运作的基本逻辑。于此配景下，天然方式上受让东谈主所取得的是特定地块的地皮使用权，但其本色上乃是取得该特定地块之设备权。天然，如果从起源看，受让东谈主所取得的地皮设备权乃是由国度应用地皮征收权将集体地皮的设备权变为国度通盘，然后再通过出让或者划拨的方式来供给特定权柄主体的断绝。因而本色上，地皮征收权的应用乃是为地皮设备权的断绝、变动或者从头配置处事的轨制性器用。
第六，国有地皮上房屋征收的法律轨制遐想和表率配置，天然方式上是料理房屋以及地皮使用权主体的变动，但其本色上乃是国有地皮使用权的征收，并进而在此基础上断绝地皮设备权的变动或从头配置。2011年我国颁布了《国有地皮上房屋征收与赔偿条例》（以下简称《新条例》）取代了2001年的《城市房屋拆迁条例》。在《新条例》中，明确将城市房屋拆迁定性为国有地皮上的房屋征收。关联词，由于城市房屋拆迁的本色是得到具体地块的国有地皮使用权而非该地皮上的房屋，因此，以“地皮”为中心而非以“房屋”为中心，应成为我国城市房屋拆迁法律轨制构造的逻辑要义和实质抒发。关联词，令东谈主缺憾的是，由于《新条例》在轨制的遐想层面践行以“房屋”而非以“地皮”为中心，故自《新条例》颁行以来，一直饱受表面和实务界的诸多非议。不外，在《新条例》已实施的配景下，动辄修改并非求实的感性遴荐；违反，基于解释论范式，驻足于目的解释之考量，关涉城市房屋拆迁法律性质的定位，应践行“地皮中心主义”的立法模式，将其相识为国有地皮使用权征收更为恰当，更能体现轨制遐想的真谛，更能保险被征收东谈主的地皮财产权。循此念念路，对于国有地皮使用权的征收而言，天然方式上是国有地皮使用权权属变动的体现，但从实质层面透视，乃是特定地块的地皮设备权的变动或者从头配置。
第七，我国现行地皮储备法律轨制的遐想和表率配置，天然方式上处事于调控地皮市集、优化地皮资源配置的办法，但其本色上乃是为国度把持地皮设备权，并在一级市集上统一供给地皮设备权处事的轨制性器用。自1996年上海市成立第一个地皮储备机构以来，我国脱手了地皮储备轨制的探索历程。到2007年，天下大部分地市都成立了地皮储备机构，标记着我国地皮储备轨制进入了锻练发展阶段。为了表率地皮储备的运作，各地纷纭出台了所在性法规、政府限定以及政策表率，国土资源部等国度部委也出台了无数的表随性文献，但这些表随性文献的服从低且存在冲破。因此，国土资源部、财政部、中国东谈主民银行于2007年11月19日聚首颁布了《地皮储备料理办法》（国土资发〔2007〕277），这标记着我国地皮储备轨制进入了表率化运作阶段。从实践看，地皮征收是地皮储备机构取得地皮的主要方式。由于国度应用地皮征收权与供地权之间尚存一段时候差，因此，将征收过来的地皮进行储备便组成了我国地皮储备机构储备地皮并进行出让或划拨的主要方式。就此而言，看成调控地皮市集、处事于地皮资源优化配置办法的地皮储备轨制，其本色上是为国度把持地皮设备权，围聚统一供给地皮设备权处事的轨制性器用良友。
天然，在“慢慢镌汰征地范围”等国度要紧政策的要求下，尤其是2019年《地皮料理法》的修改确立了集体筹谋性设立用地入市轨制后，例必会对我国现行地皮储备机构获取储备地皮的方式、范围等产生要紧的冲击，即迫使我国现行的地皮储备机构将地皮储备的方式从原有的以地皮征收为主转向对城市低效、闲置以及心事等设立用地的整理。不外，此种情形下，即使将城市低效、闲置以及心事等设立用地进行再整理，然后给以存储，并统一出让，其本色上并莫得改变地皮储备轨制所具有的为国度把持地皮设备权一级市集、围聚统一供给地皮设备权处事的实质功能。
第八，现行法上不同类型的国有地皮使用权收回，天然方式上料理的是地皮使用权主体的变动，但其本色上乃是断绝地皮设备权的变动或从头配置。对于国有地皮使用权收回的表率样态，散见于我国《城镇国有地皮使用权出让与转让暂行条例》（1990年制定）、《民法典》物权编、《地皮料理法》（2019年修正）、《城市房地产法》（2019年修正）等法律法规中，并存在诸多不同类型。咫尺学理上将这些不同类型的地皮使用权收回行径的法律属性，简陋玄虚为“征收性收回”“确权性收回”“处罚性收回”“身份性收回”“公约型收回”等主要类型。法理上，尽管这几类不同收回行径的轨制基础和表率配置不同，但都存在共同的特征是，国度收回特定地块的地皮使用权后，使得具体地块的地皮使用权主体发生了变动。上文已述，这里的地皮使用权主体的变动只是方式良友，其背后乃是特定地块之地皮设备权的变动或从头配置的本色体现。其根由同上所言，兹不赘述。
综上，将“地皮用途能否变更”细则为地皮设备权内容的传统要义，梗概在我国现行实定法诸多轨制遐想和表率配置的背后得以透视和展现。质言之，尽管我国现行实定法上并莫得明定地皮设备权这一新式地皮财产权，但并不抹杀荫藏在这些轨制和表率背后的权力与权柄之二维配置的面相：一方面，为了断绝国度对地皮资源的严格料理办法，借助于广阔的公权力来对地皮资源伸开从宏不雅到微不雅的全历程配置。这响应在立法上，乃是在地皮用途上设定了地皮盘算推算权、地皮用途管制权、农用地转用审批权、地皮征收权、地皮储备权、国有地皮使用权出让权、国有地皮使用权收回权等公权力群。但另一方面，在上述公权力背后存在私法性质的地皮设备权，即权柄主体享有变更地皮用途的权柄。尽管这一私权性质的地皮设备权，因公权力过于广阔而被吞并或给与，但并不成否定其客不雅存在的事实。
（三）将来课题
上文对我国地皮设备权内容之传统要义—— “地皮用途能否变更”，作念了较为深化地分析论证，接下来的问题是：这一论断对我国现行地皮法律轨制的设立淡薄何种要求，亦即将来的课题任务安在？
在笔者看来，鉴于我国现行地皮用途上所建立的公权力过于广阔，私权柄被公权力所吞并和给与，公权、私权之间的供给不仅数目上难以匹配，而且内容上亦难以形成权柄灵验制约权力、权柄与权力应用之均衡的态势。为此，色中色电影应亟须驻足于公私法二维语境下的权柄与权力应用之均衡旨趣，来调适和修正这一非感性的态势。综合考量，“最不坏”的作念法应是，从适合社会情势变迁和复兴法律轨制设立的内在要求启航，将地皮设备权这一新式地皮财产权给以实定法化。并在此基础上，凭据不同类型的地皮用途，分别建立农用地设备权、屋基地设备权、设立用地设备权等几种较为典型的设备权。针对这些不同类型的设备权，在内容安排上，应以“能否变更用途”为传统要义；在法律性质定位上，基于“抑公扬私”之理念，宜被相识为地皮权柄东谈主所享有的民事财产权更为恰当。
天然，鉴于地皮用途已成为我国现行地皮财产权和地皮料理权法律轨制遐想的逻辑基点和考量对象，建立上述几种具体类型的地皮设备权，其根柢办法是为了断绝与其上所设定的地皮盘算推算权、地皮用途管制权、农用地转用审批权、地皮征收权、地皮收回权等具体的公权力形成制约、抗衡，以达到不同用途上的权柄与权力之配置与运行上的均衡景色。马上皮设备权与国度盘算推算管制权二者的关系而言，笔者主张地皮设备权起头于地皮通盘权而非国度的盘算推算管制权；国度的盘算推算管制权本着地皮资源优化配置的需要，对地皮通盘权东谈主应用设备权进行物化，并不虞味着地皮设备权就起头于国度的盘算推算管制权。这种判断在当下我国更有现实真谛和价值。在这一语境下，本文所述的地皮设备权制约、抗衡功能，主若是指国度在应用盘算推算管制等公权力时，触及到地皮设备权的配置、物化、变更等情形时，不成松开作出决议，而应刚毅到地皮设备权这一权柄的平安存在价值，并就如何保险这一权柄不受耗损而建立相应的配套性轨制。唯有如斯，方能积极复兴当下我国地皮市集上多元化利益主体之诉求，方能果真增强我国地皮法律轨制的复兴力、包容力和弹性力，方能料理应下我国地皮财产权和地皮料理权法律轨制改革中的诸多难题，从而果真断绝我国地皮法律轨制从“传统”向“当代”的转型。
三、立体维度：“设备强度能否变更”组成地皮设备权内容的新近发展
在笔者看来，从立体维度而论，“地皮设备强度能否变更”亦相通属于我国地皮设备权的进击内容。这一判断突显了我国地皮设备权内容的新近发展，是我国地皮资源配置基点转型，以适合社会情势变迁需要的断绝。天然，在对这一判断伸开论说之前，需要回答两个前提性问题：一是如何从法理层面刚毅地皮设备强度？二是将“地皮设备强度能否变更”细则为地皮设备权的进击内容，是否与我国《民法典》物权编第345条章程的地上空间权相互冲破，或者说老到画虎不成、过剩之举？
对上述两个问题的正确回答，都离不开法理上对地皮设备强度这一基础性意见的准确界定。地皮设备强度属于盘算推算学上的专科术语，是借助于容积率筹谋来揣测其大小的。凭据我国《城乡盘算推算法》（2019年修正）、《地皮料理法》（2019年修正）等干系法律法规的章程，在我国现行的地权形态基础上，权柄东谈主通过国有地皮使用权出让合同所取得的特定地块设立用地使用权，其设备强度大小即容积率筹谋，是由盘算推算部门依据干系要素预先加以细则好的。一般而言，设立用地使用权东谈主只可凭据其所取得的特定地块之设备强度从事设备设立，而不成松开变更；只消取得城市盘算推算部门许可，并办理相应的法定审批手续，方有权变更其设备强度。如图一和图二所示，在允许容积率筹谋交游立法规的国度，假定Ａ建筑物和Ｂ建筑物的通盘权东谈主取得的容积率筹谋疏通，但Ａ建筑物通盘权东谈主并莫得用完通盘的容积率筹谋，而是存在一定的剩余部分（见图一：实体线以上部分为剩余部分），而此时如果Ｂ建筑物通盘权东谈主需要更高设备强度设立的话，则在合适国度许可的前提下，不错购买Ａ建筑物权柄东谈主剩余的容积率筹谋，以此不错得到更高设备强度的设立权柄（图二虚线部分的Ｃ建筑物即是购买Ａ建筑物权柄东谈主办有的剩余容积率筹谋设备设立的断绝）。基于域外教养，对访佛于Ｂ建筑物的权柄东谈主通过购买等方式得到的容积率筹谋后，不错超出其原有的地皮设备强度从事更高设备强度之设立，此即为地皮设备权的进击内容。在此情形下，“地皮设备强度能否变更”组成地皮设备权的进击内容，在比较法上，自无疑义。
而对于第二个问题，也即是地皮设备权与空间权之间的关系问题。天然我国《民法典》物权编第345条确立了空间权，但与本文所谈及的立体维度下的地皮设备权并不冲破，二者之间存在昭着的区别。凭据该法第345条的章程，“设立用地使用权不错在地表、地下和地上分别设立”。据此，设立用地使用权包括地表设立用地使用权、地上设立用地使用权和地下设立用地使用权三种类型。学理上，地表设立用地使用权一般被包摄于传统设立用地使用权或鄙俚设立用地使用权界限；而地上设立用地使用权和地下设立用地使用权，则主要被包摄于空间权界限，即地上设立用地使用权又称空中权，地下设立用地使用权又称地中权。本文在此所探讨的地皮设备权与空间权之间的关系，主若是针对地皮设备权与地上设立用地使用权或空中权之间的关系。
在比较法上，存在好意思国和日本两种代表性的不同立法规。在好意思国，立体维度下的地皮设备权与空中权之间是有严格区分的。前者主要适用于地表设立用地使用权东谈主将其未利用部分的容积率调动于别的地皮，从而使受让地块的权柄东谈主得到与调动前既有的设备容积或强度合在全部而给以断绝的权柄。而空中权乃是地表设立用地使用权之上的一定容量的未利用空间，其与地表设立用地使用权是相互分离的两项平安的不动产财产权。另外，二者在法律适用、权柄内容方面亦是存在昭着区别的；而在日本则莫得好意思国法上的设备权（针对的是立体维度下的设备权）与空中权之永别，不管是将地表设立用地使用权上未利用空间调动至别的隔壁地皮加以利用的权柄（即好意思国法上的地皮设备权），照旧地表设立用地使用权以上一定范围的空中权，都不加区分，一律以空间权处理。
比拟较而言，笔者更赞同好意思国的作念法，即应严格区分立体维度下的地皮设备权与空中权二者之间的关系。一方面，这一作念法与我国现行的设立用地使用权轨制遐想相吻合，即立体维度下的地皮设备权主要适用于地表设立用地使用权东谈主将其未利用的设备强度或容积率筹谋调动至其他地块从事设备设立的情形。对此，有必要强调的是，这里所述的地皮设备权调动乃属于地皮设备权交游的界限，与本文对立体维度下地皮设备权内容的界定并不矛盾。更进一步讲，对地皮设备权内容的界定乃是驻足于这一权柄的意见层面，抽象其基本内涵，进而为这一权柄的实体配置和运行提供基础性保险功能；而空中权则平安于地表设立用地使用权，是地表设立用地使用权以上一定范围的未利用空间。这一区分突显出二者权柄包摄上的不同，与我国现行的地权结构相吻合。此外，在登记层面，地表设立用地使用权与空中权二者是分开的、有所区别的，这亦是需要区分这两项财产权柄的进击影响要素。另一方面，这一作念法与我国当下的实践相吻合。在我国当下的行政盘算推算管制实践中，基于某种公益的需要，对地表设立用地使用权东谈主的设备强度进行严格管制的风物比比王人是。于此情形下，如何勾通公权与私权之间的冲破，断绝二者之均衡，已成为当下亟待破解的进击法制课题。而我国现行法上所确立的空中权轨制难以妥适调整此类风物。因而亟需面向实践，确立时皮设备权法律轨制体系来复兴这一现实诉求。
在对上述前提性、基础性问题叮嘱了了后，下文拟对立体维度下的地皮设备权内容——“地皮设备强度能否变更”，从法理依据、表率考证和将来课题三个方面伸开深化研讨：
（一）法理依据
从立体维度不雅之，确立“设备强度能否变更”为地皮设备权的进击内容，况兼是新近发展的内容，亦是由历史和现实的双重逻辑所决定的，具有法理上的正大性诉求。
其一，确立“设备强度能否变更”为地皮设备权的进击内容，不仅是地皮资源配置机制连续优化的内在要求，更是特定地块设备强度上的权柄与权力应用之均衡的实质需要。马上皮资源配置机制而言，若从不同学科切入，会有不同的轨制安排要求。一般而言，经济学上的地皮资源配置机制问题，其本色乃是连续追求本钱最低化和效率最大化的办法。而法学上的地皮资源配置机制问题，其本色乃是连续追求权柄与权力如何均衡的办法。该办法的断绝，归根结底乃是地皮资源上的权柄与权力之配置，在量和质的二维层面连续优化的实质抒发。践诺上，穿透地皮法背后的逻辑和旨趣，不难发现，如何从量和质两个方面优化地皮资源上的权柄与权力之配置，一直是地皮法律轨制遐想的中枢要义和内在机理。不管是地皮财产权照旧地皮料理权的法律轨制遐想，都所以追求地皮资源优化配置为办法。是故，不同国度的地权样态，其背后乃是地皮资源配置践行不同模式的现实抒发。
上文已述，传统立法对地皮资源配置的路向，主要践行的所以平面维度下的用途为逻辑基点和考量对象。不错说，以地皮用途为中心伸开权柄与权力的塑造，形成不同用途上的权柄群与权力群，并建立不同用途之间的严格调动机制，组成了当下我国地皮法律轨制的基本面庞。客不雅而言，基于历时维度，尽管这种平面化视角下的以地皮用途为中心而伸开的权柄和权力的配置机制，被实践诠释是地皮资源优化配置的一种感性遴荐；但若基于共时维度，不从立体层面热心特定地块之设备强度，并借助相应的法技艺技能将其平安出来，进而在此基础之上构造出相应的权柄群和权力群的话，亦相通不利于地皮资源优化配置办法的断绝。尤其在当下的我国，例必会形成城市化程度中的“空间不及”与“空间阔绰”两种风物的并存。
践诺上，从比较法来看，大多数国度都将地表坎坷一定范围的空间或设备强度平安出来，并以特定地块之设备强度或特定地块上的空间容量为客体建立相应的权力群（比如盘算推算权、管制权、变更许可权等）与权柄群（主若是物权和债权），从而以此方式来断绝立体维度下的地皮资源优化配置的办法。前文已述，天然我国《民法典》物权编第345条章程了设立用地使用权不错在地皮的地表、地上或者地下分别设立，但鉴于是这一原则性、宣示性的章程，以及学理上对地上设立用地使用权和地下设立用地使用权的客体——空间——的贪图尚处于起步阶段，致使特定地块的设备强度在法权的构造上昭着滞后，亟需表面上深化探索。
天然，既然允许以地皮的设备强度为客体，建立相应的权柄群与权力群的话，那么确立以“能否变更特定地块之设备强度”为内容的地皮设备权即是铿锵有劲的事情。具言之，当先由国度通过盘算推算方式设定好地表坎坷特定地块之设备强度的大小，然后借助相应的盘算推算管制法律轨制严格物化其松开变更。对于通过市集方式取得此特定设备强度的主体，必须严格按照预先盘算推算好的大小从事设备设立；如果需要变更，则必须照章取得相应的政府许可，并办理法定审批手续。此时，于立体层面，在地皮设备强度之盘算推算和管制的基础之上，生成一项以“设备强度能否变更”为内容的权柄——地皮设备权，不仅是从量上霸道该特定地块之设备强度上的权柄与权力供给之均衡的需要，更是从质的层面断绝二者应用之均衡办法的例必要求。
其二，确立“设备强度能否变更”为地皮设备权的进击内容，是使这一权柄内容适合实践诉求，连续更新、升级、发展的例必要求。法理上，任何一项权柄的内容均非也曾设定，就固化为一项静态化的轨制装配而自始不变。违反，在权柄起头于生计、权柄的生成是对现实诉求复兴的配景下，陪同社会经济的连续发展，市集主体利益诉求的日益多元化，权柄的内容亦是连续更新、变动、丰富和发展的。天然，权柄内容的连续丰富和发展，一方面与当代社会某些资源的日益稀缺密切干系；另一方面亦是权柄配置连续追求良好化的内在机理之需要。这在地皮设备权内容的界定上推崇得更为昭着。前文已述，传统以“地皮用途能否变更”看成地皮设备权的进击内容，乃是从平面维度料理地皮资源配置的价值考量。关联词，在当代社会，由于地皮资源的日益稀缺，东谈主们对地皮的需求连续增多，以及受东谈主类建筑技艺的飞快发展等要素的影响，对地皮地表坎坷一定空间容量（包括地表设立用地上未设备的剩余空间容量和空中权）进行设备设立的风物已十分广宽。基于此，适合这一现实诉求，将某一特定地块的设备强度确立为地皮设备权的客体，并确立“设备强度能否变更”为地皮设备权的进击内容，无疑是这一权柄适合当下社会情势变迁、断绝自我更新与发展，以提高其适用性品格的例必要求。
其三，确立“设备强度能否变更”为地皮设备权的进击内容，是适合当下国土空间设备盘算推算的例必要求。2010年底，国务院印发了《天下主体功能区盘算推算》（以下简称《盘算推算》），这是我国第一个国土空间设备盘算推算，是政策性、基础性、连续性的盘算推算。2019年修改的《地皮料理法》已将“落实国土空间设备保护要求，严格地皮用途管制”细则为地皮利用总体盘算推算编制需解任的原则之一。此外，该法还明确章程了“国度建立国土空间盘算推算体系”的内容，这无疑是《盘算推算》从政策属性上涨到法律属性的显著体现。
《盘算推算》按设备方式，将国土空间永别为优先设备区域、重心设备区域、物化设备区域和阻碍设备区域。针对《盘算推算》里的“设备”二字的涵义，据泰斗东谈主士解读，乃是专指在一定区域进行的大规模、高强度的工业化、城镇化举止。从法理上讲，《盘算推算》将国土空间永别为上述四类区域，并对不同区域设备设立进行不同强度的管制，对于优先和重心两类设备区域而言，其设备强度昭着会高于物化设备区域。显著，在地皮设备强度不同，经济利益断绝的方式亦会昭着不同的配景下，上述四类区域的地皮设备强度之不同配置机制，例必会导致地皮权柄东谈主利益断绝上的不对等。由此而来的问题是，如何勾通不同设备强度下的权柄东谈主利益断绝上的相反呢？在笔者看来，基于权柄与权力的均衡旨趣，确立以“设备强度能否变更”为地皮设备权的进击内容，并在此基础上构造出相应的地皮设备权交游机制，来对设备权受限的两类区域干系权柄东谈主的“非常葬送”给予衡平赔偿，以看成区域利益均衡断绝的配套性安排，应是鼓吹《盘算推算》得以灵验运行所必不可少的轨制性保险。
其四，确立“设备强度能否变更”为地皮设备权的进击内容，不仅是从简集约用地的需要，而且亦有助于城市治理办法的灵验断绝。恒久以来，通过地皮征收方式扩展我国城市规模，是加速我国城市化设立，鼓吹城市化发展的主要模式。为此，从平面维度确立“农用地能否变更为设立用地”为地皮设备权的进击内容，并在此基础之上建立相应的轨制，以断毫不同主体利益诉求的均衡，乃是适合这一现实需要的感性遴荐。但从实践来看，大规模农用地通过征收转为设立用地，使得城市的扩展呈现出“摊大饼”式的弊病，其断绝是城市设立用地中存在无数低效、闲置和心事的用地。这显著与地皮资源优化配置的旨趣以火去蛾中。在这一配景下，从从简集约用地的角度启航，借助于法权构造方式将一定的空间容量平安出来，以料理其产权包摄问题，并在此基础之上断绝其市集化的可交游性，对提高现存设立用地的强度，幸免其处于阔绰、闲置和心事景色，进而断绝地皮资源的优化配置办法，无疑具有相当进击的现实真谛。
此外，确立“设备强度能否变更”为地皮设备权的进击内容，亦是城市治理办法灵验断绝的例必要求。城市治理是一项复杂的系统工程，牵缠到方方面面。从当下我国城市治理实践来看，尤其是在一些大城市，“城中村改造”“古建筑保护”“生态脆弱地保护”“文物保护”“违法建筑处理”等，均因牵缠到诸多主体的不同利益勾通，而成为城市治理中的难点、痛点和焦点。濒临这些难题，不管是表面照旧实务，都在连续寻求轨制创新以断绝问题的灵验化解，比喻，以城市更新中的文物保护、古建筑保护等为例，国度为了保护全球利益，对其地皮的设备强度进行程度不等的严格物化。天然，从财产权保护的要义来看，这些地皮权柄东谈主为霸道全球利益需要而被动废弃其领有的一定容量的空间或设备强度的权柄，本色上乃是承受一种“非常葬送”，当代财产法旨趣已将此类风物视为财产权的“管制性征收”或“准征收”。在此情形下，国度须对财产权东谈主遭逢的“非常葬送”给予平正合理的赔偿。
然则，从实践来看，研讨到国度财力的有限性，由国度径直给予权柄东谈主之赔偿，时常难以切实可行。为此，比较法上主要经受了诸如税费优惠、容积率筹谋奖励或调动（亦即容积率筹谋交游）等替代性衡平赔偿模式。在此需指出的是，这里谈及的容积率筹谋交游是较为切实可行的遴荐，而且已被我国实践所运用。前文已述，容积率筹谋看成建筑学上的术语，指的是特定地块空间容量的大小或设备强度的大小。持有容积率筹谋就意味着享有变更特定地块设备强度管制的权柄。因而容积率筹谋交游，肤浅地讲，即是将甲地块的地皮设备强度调动到乙地块的设备强度上，从而断绝对甲地块设备强度的物化。回顾到法权语境下，这里的容积率筹谋交游或空间容量筹谋的交游、地皮设备强度筹谋的交游，其本色上都是地皮设备权交游的实质体现。通过交游，一方失去了特定地块设备强度变更的契机；而另一方得到了卓绝原有设备强度之外的更高设备强度的权柄。这从总体上断绝了城市地皮设备强度优化配置的办法，进而断绝了国度对城市地皮资源优化调控的办法。无疑，这属于城市治理办法的进击组成部分。就此角度而言，确立“能否变更地皮设备强度”为地皮设备权的进击内容，并在此基础上构造出相应的市集化交游机制，对助推我国城市治理办法的灵验断绝真谛要紧。
（二）表率考证
就特定地块之地皮设备强度而言，天然我国现行实定法上并莫得将“特定地块之设备强度能否变更”细则为地皮设备权的进击内容；但透过诸多的轨制遐想和政策实践，不贫寒出“地皮设备强度能否变更”看成地皮设备权的进击内容，亦相通具有相应的表率基础。
其一，从文义解释、体系解释和目的解释等来看，我国现行《城乡盘算推算法》第38条第１款、《民法典》物权编第345条以录取348条第２款第３项等干系章程，已确立了以“能否变更地皮设备强度”为地皮设备权的进击内容。2007年我国颁布了《城乡盘算推算法》，后经2015年、2019年修正，该法第38条第１款章程：“在城市、镇盘算推算区内以出让方式提供国有地皮使用权的，在国有地皮使用权出让前，城市、县东谈主民政府城乡盘算推算操纵部门应当依据限定性详备盘算推算，淡薄出让地块的位置、使用性质、设备强度等盘算推算条件，看成国有地皮使用权出让合同的组成部分。未细则例划条件的地块，不得出让国有地皮使用权。”这里的受让东谈主所取得的国有地皮使用权，其设备强度已经由国度盘算推算部门预先盘算推算细则好。前文已述，基于“事实问题表率化”的法理意蕴，受让东谈主所取得的特定设备强度的地块，其本色上乃是取得一个特定空间容量的设备设立权柄，即地皮设备权。另外，《民法典》第348条第２款第３项明确章程：“设立用地使用权出让合并吞般包括下列要求：……（三）建筑物、构筑物偏激附庸设施占用的空间。”对此，有学者指出：“房屋等地上建筑物在建筑区画内所处的位置，并非只是触及建筑物的空间布局，还关系着建筑容积率、密度、绿地比例等地皮利用或盘算推算条件。”由此可知，从我国现行法的章程来看，地皮设备强度或容积率，具有进击的财产价值，将其界定为一项平安的财产权——地皮设备权——的客体。不管在表面照旧实证法层面，均具有正大性。
天然我国《城乡盘算推算法》（2019年修正）、《地皮料理法》（2019年修正）、《民法典》物权编等法律法规，在地皮法轨制遐想层面主要所以平面维度下的地皮利用为逻辑干线，而对立体维度下地皮空间容量的利用衰退规制，致使围绕该特定地块之设备强度或空间容量的盘算推算、管制、变更等料感性国法尚处于缺位景色。就这一法律瑕疵而言，依笔者看，在专门性立法出台前，解任解释论范式，适用法律的类推技艺和目的性彭胀解释方法，不错参照适用平面维度下的地皮用途盘算推算、管制、变更等轨制表率，来对立体维度下的特定地块之空间容量的利用进行调整和规制。从方法论上讲，这一作念法梗概较好地料理法律与现实发展之间的张力，较为恰当地体现法律对纷纭复杂风物的复兴和包容。故而从某种真谛上讲，将“能否变更地皮设备强度”细则为地皮设备权的一项进击内容，亦就具有了相应的表率基础。
其二，从各地出台的诸多表随性文献来看，我国当下许多城市通过奖励设备商零散容积率筹谋（亦即地皮设备强度或者空间容量的量化方式）或借助容积率筹谋市集交游方式来断绝空间资源优化配置的风物较为常见；从本色上讲，这为“地皮设备强度能否变更”成为地皮设备权的进击内容提供了径直的表率基础。比年来，我国许多城市如北京、上海、南京等，为了给社会公众增多更多的洞开空间、提供一定比例的保险房、保护历史古建筑、保护生态脆弱地等，经受了诸多的优惠政策。其中借助容积率筹谋奖励模式，让路发商得到卓绝原有设备强度从事更多空间的设备设立的权柄，颇受接待，并取得了较好的效果。比如，2011年杭州市东谈主民政府办公厅颁布的《杭州市商品房住宅出让用地中配建保险性住房的实施办法》第４条就章程了“通过实施容积率筹谋奖励的方式，来激勉设备商在相应区域配建一定比例的保险性住房，从而料理城市低收入阶级住房难的问题”；再如，2010年南京市盘算推算局颁布的《南京市设立技俩容积率料理暂行章程》第８条就明确了“实施容积率奖励来为社会公众提供洞开空间”的正当性。诸如斯类，不一而足。此外，在旧城改造、历史街区更新、古建筑保护等公益办法的断绝方面，借助于市集机制来对容积率筹谋进行交游亦较为常见。比喻，在上海市蕫家渡地区的设备中，政府通过容积率调动，由一块高容积率用地带动邻近低密度旧区改造的方式，较好地料理了旧区改造与保护的难题，勾通了教堂及周围的标记性建筑，确保设备商的利益并诱惑投资的同期获取了旧区用于维修改造的资金。
不管是容积率筹谋奖励照旧容积率筹谋调动，都是针对地皮设备强度或空间容量的市集化交游，在法权上都是一项平安的财产权交游。当代财产法表面上，一般都将其视为地皮设备权的交游。通过这一交游，调动方失去了对特定地块地皮再设备的契机，而受让方得到了在原有地皮设备强度筹谋基础上的零散筹谋，即不错超出原有地皮设备强度或空间容量的再设备权柄。就此而言，确立“能否变更地皮设备强度”为地皮设备权的进击内容，其表率基础不言而谕。
其三，从我国城市更新实践中铲除重建类更新技俩的所在政府限定的干系章程来看，确立“能否变更地皮设备强度”为地皮设备权的进击内容，亦具有明确的实定法基础。2009年深圳市出台了《深圳市城市更新办法》将城市更新主要永别为“综合整治”“功能改变”和“铲除重建”三类，况兼就每类城市更新实践操作进行了较为详备的章程。凭据该《办法》第36条之章程，“铲除重建类城市更新技俩中城中村部分，建筑容积率在2.5及以下部分，不再补缴地价；建筑容积率在2.5至4.5之间的部分，按照公告基准地价方法的20％补缴地价；建筑容积率卓绝4.5的部分，按照公告基准地价方法补缴地价。城中村依本办法补缴地价进行铲除重建后，合适联系章程的建筑物和附着物均不错由设立单元取得富饶产权，并不错解放转让。”
由此可知，政府凭据容积率大小来细则是否补缴地价以及补缴地价的些许，相当显著地体现了国度对卓绝一定设备强度或空间容量的设备设立进行了严格物化。如果卓绝这一物化方法，那么就需要进行赔偿，只不外经受补缴地价的方式良友。这一法律轨制遐想，从法权抒发层面看，不贫寒出“能否变更地皮设备强度”看成地皮设备权的进击内容，已在我国的城市更新实践中得到了应用，并相通具有相应的表率形态撑持。
（三）将来课题
恒久以来，我国地皮法律轨制的遐想，主要践行的所以平面维度下的用途为中心的法权配置模式，而对于立体维度下的地皮设备强度的法权构造畸形薄弱。天然我国《民法典》物权编章程了设立用地使用权分层设立轨制，从而确立了平安的地上空间和平安的地下空间之物权客体地位。但不管是围绕平安的地上空间照旧平安的地下空间所设立的设立使用权，只是属于立体维度下的以设备强度为客体的地皮设备权的一种类型。在我国现行的地权配置形态中，从地表设立用地使用权上分离出来的一定空间容量，亦属于立体维度下的以设备强度为客体的地皮设备权的一项进击类型。从现行实定法来看，围绕设立用地使用权的轨制遐想和表率配置，如出让合同、登记、用途变更、流转、提前收回、续期等，基本上都所以平面维度下地表设立用地使用权为对象而伸开的，难以体现立体维度下以设备强度为客体的地皮设备权之特殊性。因此，在实定法上确立以“能否变更设备强度”为内容的地皮设备权后，在宏不雅层面应亟需从以下两方面伸开具体性的轨制设立：
一是借助法解释技艺，将立体维度下特定地块之设备强度解释为一种特殊的不动产，并以此看成地皮设备权的客体。既然我国《民法典》物权编已承认了空间不错看成物权的客体，那么，非属于这个空间范围内的其他立体部分的空间容量，亦不错借助于类推解释方法，将其视为物权客体，并具有不动产的属性。在料理上述阻碍后，在实定法上明定特定地块的设备强度乃地皮设备权之客体，显著是逻辑上的题中之义。
二是在将特定地块设备强度纳入地皮设备权客体后，基于权柄与权力应用之均衡旨趣，考量设备强度或空间容量的特殊性，应专门围绕设备强度上的盘算推算权、管制权、管制变更许可权等公权力进行相应的法律轨制遐想。这极少要区别于平面维度下的地皮用途上所建立的盘算推算权、管制权和变更许可权等公权力。天然，就立体维度下的各样具体地皮料理权法律轨制遐想和表率配置等问题而言，因其属于空间性的料理权问题，具体如何伸开，鉴于篇幅所限，容笔者另文详论，于此不再赘述。
四、断绝语
2019年修正的《地皮料理法》明确淡薄“国度建立国土空间盘算推算体系”，以此来料理多类盘算推算冲破的难题。不外，需介意的是，国土空间盘算推算体系的建立并不是对现行地皮盘算推算权的否定，而是要将各样盘算推算（城乡盘算推算、地皮利用盘算推算、国土盘算推算等）权纳入统一的平台层面，由并吞部门来应用。践诺上，“看成一切生计和坐褥举止的载体，地皮是各样盘算推算的基本对象，地皮利用是各样盘算推算的中枢内容”。故而，国土空间盘算推算的基本对象依然是地皮，国土空间盘算推算的中枢类型依然是地皮利用盘算推算。以地皮盘算推算权为龙头、以地皮用途管制权为中枢的传统地皮料理权并不因国土空间盘算推算体系的建立而失去其存在的价值。
透视我国现行地皮法律表率体系背后的逻辑和机理，平面维度下的“用途”和立体维度下的“强度”组成了地皮上的权柄与权力之建构的基点，或者说花样的对象。从一定真谛上讲，地皮法律表率体系这颗参天大树的根基乃是“用途”和“强度”。因而如果需要咱们在清单上列出地皮法律表率的要津词的话，“用途”和“强度”无疑位列其中。相对而言，围绕平面维度下的“用途”为基点的权柄群与权力群之改革和完善，一直是咱们热心的重心，这在当下我国的学理和实定法方面体现得尤为昭着。违反，围绕立体维度下的“强度”为基点的权柄群与权力群之设立，不管是学理上照旧实证法上，均处于畸形薄弱之境地。
在这一配景下，本文从实践、表率和法理三个维度启航，指出中国语境下的地皮设备权内容应包括两方面：一是平面维度下的“地皮用途能否变更”；二是立体维度下的“地皮设备强度能否变更”。这一界定，无疑在一定程度上为地皮设备权与地皮上的其他权柄之关系的厘清提供了基本的指令。不外，从咫尺来看，争议最大的问题仍然是，地皮设备权与地皮发展权之间的界限如何区分？对此难题，凭据本文的贪图不贫寒出，地皮设备权乃是地皮用途和地皮设备强度能否变更这一事实问题的表率抒发；而地皮发展权则是地皮用途和地皮设备强度变更后的升值收益分拨这一事实问题的表率抒发。因此，地皮设备权不错成为流转的对象；而地皮发展权则不成成为流转的对象，但却不错成为纳税的对象。践诺上，自改革洞开以来，我国地皮轨制改革的一个基本趋势是，地皮设备权从连续下放到围聚统一溜使（统一国土空间盘算推算体系和统一国土空间用途管制的建立是典型的例证），而地皮发展权则从早期的单一主体独享到当下强调国度、集体和个东谈主的平正共享。不错说，这是地皮设备权与地皮发展权区分的最大现实真谛。亦只消刚毅到二者的区分，方可断绝轨制设立的良好化、科学化、感性化办法，这极少已为学界所渐渐心疼。
此外，地皮设备权内容的二元化，意味着当代社会地皮资源上的权柄群与权力群之配置基点应从传统的以平面“用途”为中心，转向兼顾平面“用途”和立体“强度”的二维面相。天然，如何围绕地皮设备权伸开系统性的法权构造，乃是我国地皮法制设立亟需破解的进击法制课题。就此而言，本文的贪图仅是初步的尝试，期待学界在此问题上能有更多的设立性断绝！
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